國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知

國發〔2016〕65號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　現將《“十三五”生態環境保護規劃》印發給你們，請認真貫徹實施。

　　國務院

　　2016年11月24日

　　（此件公開發布）

“十三五”生態環境保護規劃

目　　錄

　　第一章　全國生態環境保護形勢

　　第一節　生態環境保護取得積極進展

　　第二節　生態環境是全面建成小康社會的突出短板

　　第三節　生態環境保護面臨機遇與挑戰

　　第二章　指導思想、基本原則與主要目標

　　第一節　指導思想

　　第二節　基本原則

　　第三節　主要目標

　　第三章　強化源頭防控，夯實綠色發展基礎

　　第一節　強化生態空間管控

　　第二節　推進供給側結構性改革

　　第三節　強化綠色科技創新引領

　　第四節　推動區域綠色協調發展

　　第四章　深化質量管理，大力實施三大行動計劃

　　第一節　分區施策改善大氣環境質量

　　第二節　精準發力提升水環境質量

　　第三節　分類防治土壤環境污染

　　第五章　實施專項治理，全面推進達標排放與污染減排

　　第一節　實施工業污染源全面達標排放計劃

　　第二節　深入推進重點污染物減排

　　第三節　加強基礎設施建設

　　第四節　加快農業農村環境綜合治理

　　第六章　實行全程管控，有效防范和降低環境風險

　　第一節　完善風險防控和應急響應體系

　　第二節　加大重金屬污染防治力度

　　第三節　提高危險廢物處置水平

　　第四節　夯實化學品風險防控基礎

　　第五節　加強核與輻射安全管理

　　第七章　加大保護力度，強化生態修復

　　第一節　維護國家生態安全

　　第二節　管護重點生態區域

　　第三節　保護重要生態系統

　　第四節　提升生態系統功能

　　第五節　修復生態退化地區

　　第六節　擴大生態產品供給

　　第七節　保護生物多樣性

　　第八章　加快制度創新，積極推進治理體系和治理能力現代化

　　第一節　健全法治體系

　　第二節　完善市場機制

　　第三節　落實地方責任

　　第四節　加強企業監管

　　第五節　實施全民行動

　　第六節　提升治理能力

　　第九章　實施一批國家生態環境保護重大工程

　　第十章　健全規劃實施保障措施

　　第一節　明確任務分工

　　第二節　加大投入力度

　　第三節　加強國際合作

　　第四節　推進試點示范

　　第五節　嚴格評估考核

　　第一章　全國生態環境保護形勢

　　黨中央、國務院高度重視生態環境保護工作。“十二五”以來，堅決向污染宣戰，全力推進大氣、水、土壤污染防治，持續加大生態環境保護力度，生態環境質量有所改善，完成了“十二五”規劃確定的主要目標和任務。“十三五”期間，經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續的問題仍然突出，多階段、多領域、多類型生態環境問題交織，生態環境與人民群眾需求和期待差距較大，提高環境質量，加強生態環境綜合治理，加快補齊生態環境短板，是當前核心任務。

　　第一節　生態環境保護取得積極進展

　　生態文明建設上升為國家戰略。黨中央、國務院高度重視生態文明建設。習近平總書記多次強調，“綠水青山就是金山銀山”，“要堅持節約資源和保護環境的基本國策”，“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。李克強總理多次指出，要加大環境綜合治理力度，提高生態文明水平，促進綠色發展，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路。黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設擺在更加重要的戰略位置，納入“五位一體”總體布局，作出一系列重大決策部署，出臺《生態文明體制改革總體方案》，實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。把發展觀、執政觀、自然觀內在統一起來，融入到執政理念、發展理念中，生態文明建設的認識高度、實踐深度、推進力度前所未有。

　　生態環境質量有所改善。2015年，全國338個地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）年均濃度為50微克/立方米，首批開展監測的74個城市細顆粒物年均濃度比2013年下降23.6%，京津冀、長三角、珠三角分別下降27.4%、20.9%、27.7%，酸雨區占國土面積比例由歷史高峰值的30%左右降至7.6%，大氣污染防治初見成效。全國1940個地表水國控斷面Ⅰ—Ⅲ類比例提高至66%，劣Ⅴ類比例下降至9.7%，大江大河干流水質明顯改善。全國森林覆蓋率提高至21.66%，森林蓄積量達到151.4億立方米，草原綜合植被蓋度54%。建成自然保護區2740個，占陸地國土面積14.8%，超過90%的陸地自然生態系統類型、89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺跡在自然保護區內得到保護，大熊貓、東北虎、朱鹮、藏羚羊、揚子鱷等部分珍稀瀕危物種野外種群數量穩中有升。荒漠化和沙化狀況連續三個監測周期實現面積“雙縮減”。

　　治污減排目標任務超額完成。到2015年，全國脫硫、脫硝機組容量占煤電總裝機容量比例分別提高到99%、92%，完成煤電機組超低排放改造1.6億千瓦。全國城市污水處理率提高到92%，城市建成區生活垃圾無害化處理率達到94.1%。7.2萬個村莊實施環境綜合整治，1.2億多農村人口直接受益。6.1萬家規模化養殖場（小區）建成廢棄物處理和資源化利用設施。“十二五”期間，全國化學需氧量和氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別累計下降12.9%、13%、18%、18.6%。

　　生態保護與建設取得成效。天然林資源保護、退耕還林還草、退牧還草、防護林體系建設、河湖與濕地保護修復、防沙治沙、水土保持、石漠化治理、野生動植物保護及自然保護區建設等一批重大生態保護與修復工程穩步實施。重點國有林區天然林全部停止商業性采伐。全國受保護的濕地面積增加525.94萬公頃，自然濕地保護率提高到46.8%。沙化土地治理10萬平方公里、水土流失治理26.6萬平方公里。完成全國生態環境十年變化（2000—2010年）調查評估，發布《中國生物多樣性紅色名錄》。建立各級森林公園、濕地公園、沙漠公園4300多個。16個省（區、市）開展生態省建設，1000多個市（縣、區）開展生態市（縣、區）建設，114個市（縣、區）獲得國家生態建設示范區命名。國有林場改革方案及國有林區改革指導意見印發實施，6個省完成國有林場改革試點任務。

　　環境風險防控穩步推進。到2015年，50個危險廢物、273個醫療廢物集中處置設施基本建成，歷史遺留的670萬噸鉻渣全部處置完畢，鉛、汞、鎘、鉻、砷五種重金屬污染物排放量比2007年下降27.7%，涉重金屬突發環境事件數量大幅減少。科學應對天津港“8 12”特別重大火災爆炸等事故環境影響。核設施安全水平持續提高，核技術利用管理日趨規范，輻射環境質量保持良好。

　　生態環境法治建設不斷完善。環境保護法、大氣污染防治法、放射性廢物安全管理條例、環境空氣質量標準等完成制修訂，生態環境損害責任追究辦法等文件陸續出臺，生態保護補償機制進一步健全。深入開展環境保護法實施年活動和環境保護綜合督察。全社會生態環境法治觀念和意識不斷加強。

　　第二節　生態環境是全面建成小康社會的突出短板

　　污染物排放量大面廣，環境污染重。我國化學需氧量、二氧化硫等主要污染物排放量仍然處于2000萬噸左右的高位，環境承載能力超過或接近上限。78.4%的城市空氣質量未達標，公眾反映強烈的重度及以上污染天數比例占3.2%，部分地區冬季空氣重污染頻發高發。飲用水水源安全保障水平亟需提升，排污布局與水環境承載能力不匹配，城市建成區黑臭水體大量存在，湖庫富營養化問題依然突出，部分流域水體污染依然較重。全國土壤點位超標率16.1%，耕地土壤點位超標率19.4%，工礦廢棄地土壤污染問題突出。城鄉環境公共服務差距大，治理和改善任務艱巨。

　　山水林田湖缺乏統籌保護，生態損害大。中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土面積的55%，荒漠化和石漠化土地占國土面積的近20%。森林系統低質化、森林結構純林化、生態功能低效化、自然景觀人工化趨勢加劇，每年違法違規侵占林地約200萬畝，全國森林單位面積蓄積量只有全球平均水平的78%。全國草原生態總體惡化局面尚未根本扭轉，中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，已恢復的草原生態系統較為脆弱。全國濕地面積近年來每年減少約510萬畝，900多種脊椎動物、3700多種高等植物生存受到威脅。資源過度開發利用導致生態破壞問題突出，生態空間不斷被蠶食侵占，一些地區生態資源破壞嚴重，系統保護難度加大。

　　產業結構和布局不合理，生態環境風險高。我國是化學品生產和消費大國，有毒有害污染物種類不斷增加，區域性、結構性、布局性環境風險日益凸顯。環境風險企業數量龐大、近水靠城，危險化學品安全事故導致的環境污染事件頻發。突發環境事件呈現原因復雜、污染物質多樣、影響地域敏感、影響范圍擴大的趨勢。過去十年年均發生森林火災7600多起，森林病蟲害發生面積1.75億畝以上。近年來，年均截獲有害生物達100萬批次，動植物傳染及檢疫性有害生物從國境口岸傳入風險高。

　　第三節　生態環境保護面臨機遇與挑戰

　　“十三五”期間，生態環境保護面臨重要的戰略機遇。全面深化改革與全面依法治國深入推進，創新發展和綠色發展深入實施，生態文明建設體制機制逐步健全，為環境保護釋放政策紅利、法治紅利和技術紅利。經濟轉型升級、供給側結構性改革加快化解重污染過剩產能、增加生態產品供給，污染物新增排放壓力趨緩。公眾生態環境保護意識日益增強，全社會保護生態環境的合力逐步形成。

　　同時，我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，生態環境保護仍面臨巨大壓力。伴隨著經濟下行壓力加大，發展與保護的矛盾更加突出，一些地方環保投入減弱，進一步推進環境治理和質量改善任務艱巨。區域生態環境分化趨勢顯現，污染點狀分布轉向面上擴張，部分地區生態系統穩定性和服務功能下降，統籌協調保護難度大。我國積極應對全球氣候變化，推進“一帶一路”建設，國際社會尤其是發達國家要求我國承擔更多環境責任，深度參與全球環境治理挑戰大。

　　“十三五”期間，生態環境保護機遇與挑戰并存，既是負重前行、大有作為的關鍵期，也是實現質量改善的攻堅期、窗口期。要充分利用新機遇新條件，妥善應對各種風險和挑戰，堅定推進生態環境保護，提高生態環境質量。

　　第二章　指導思想、基本原則與主要目標

　　第一節　指導思想

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，以提高環境質量為核心，實施最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，加強生態保護與修復，嚴密防控生態環境風險，加快推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，不斷提高生態環境管理系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平，為人民提供更多優質生態產品，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出貢獻。

　　第二節　基本原則

　　堅持綠色發展、標本兼治。綠色富國、綠色惠民，處理好發展和保護的關系，協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化與綠色化。堅持立足當前與著眼長遠相結合，加強生態環境保護與穩增長、調結構、惠民生、防風險相結合，強化源頭防控，推進供給側結構性改革，優化空間布局，推動形成綠色生產和綠色生活方式，從源頭預防生態破壞和環境污染，加大生態環境治理力度，促進人與自然和諧發展。

　　堅持質量核心、系統施治。以解決生態環境突出問題為導向，分區域、分流域、分階段明確生態環境質量改善目標任務。統籌運用結構優化、污染治理、污染減排、達標排放、生態保護等多種手段，實施一批重大工程，開展多污染物協同防治，系統推進生態修復與環境治理，確保生態環境質量穩步提升，提高優質生態產品供給能力。

　　堅持空間管控、分類防治。生態優先，統籌生產、生活、生態空間管理，劃定并嚴守生態保護紅線，維護國家生態安全。建立系統完整、責權清晰、監管有效的管理格局，實施差異化管理，分區分類管控，分級分項施策，提升精細化管理水平。

　　堅持改革創新、強化法治。以改革創新推進生態環境保護，轉變環境治理理念和方式，改革生態環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，加快形成系統完整的生態文明制度體系。加強環境立法、環境司法、環境執法，從硬從嚴，重拳出擊，促進全社會遵紀守法。依靠法律和制度加強生態環境保護，實現源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。

　　堅持履職盡責、社會共治。建立嚴格的生態環境保護責任制度，合理劃分中央和地方環境保護事權和支出責任，落實生態環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”。落實企業環境治理主體責任，動員全社會積極參與生態環境保護，激勵與約束并舉，政府與市場“兩手發力”，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

　　第三節　主要目標

　　到2020年，生態環境質量總體改善。生產和生活方式綠色、低碳水平上升，主要污染物排放總量大幅減少，環境風險得到有效控制，生物多樣性下降勢頭得到基本控制，生態系統穩定性明顯增強，生態安全屏障基本形成，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

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